Regio – De woningcrisis blijft de politieke agenda bepalen. In het artikel ‘Iedereen wil meer woningen, maar hoe komen die er? Over woondeals, boetes en regie vanuit het Rijk’ van 19 november 2021 stonden de ook toen ambitieuze plannen van de minister uit het vorige Kabinet centraal. Voorts de door de minister geuite wens de regie te voeren met afstemmen, stimuleren, motiveren en ondersteunen. Uitgangspunt bleef vooral gemeentelijke besluitvorming. Het huidige Kabinet zet in op (nog) meer regie in de volkshuisvesting.
Na november 2021 is er veel gebeurd. De woningcrisis duurt voort. De Woningwet is aangepast, de Omgevingswet (opnieuw) uitgesteld. Er is een verschrikkelijke oorlog uitgebroken, met veel menselijk leed en ook vergaande gevolgen voor de volkshuisvesting. Kosten stijgen exponentieel en materialen zijn nóg lastiger te krijgen. Er is een grote (nieuwe) vluchtelingenstroom, van mensen die allemaal een dak boven hun hoofd nodig hebben. De minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) heeft een forse klus op zijn bord.
Die klus heeft hij serieus opgepakt, met ambitieuze plannen in de Nationale Woon- en Bouwagenda en het Programma Woningbouw. ‘Volkshuisvesting is terug van weggeweest als kerntaak van de overheid’, zo klinkt het. De vraag is welke overheid (welke bestuurslagen: gemeente, provincie of het Rijk) bedoeld wordt en vooral, welke bestuurslaag de knoop doorhakt. Hoe wil de minister nu de regie pakken? Wat is regie eigenlijk?
Bouwen, bouwen, bouwen: grote plannen, maar weinig tijd
De huidige situatie wordt met de Nationale Woon- en Bouwagenda helder geschetst. Het aantal huishoudens groeit en er zijn nú al 300.000 huishoudens op zoek naar een woning. De woonbehoefte is per regio en per aandachtsgroep in kaart gebracht. Ook wordt ingegaan op de leefbaarheid in wijken en duurzaamheid van woningen. Er wordt genoemd dat het de afgelopen jaren grotendeels ontbrak aan centrale sturing. De optelsom van lokale afwegingen is lang niet altijd gelijk aan de landelijke behoefte, zo schrijft de minister. De problematiek is complex. De minister wijst op veel aspecten die aan de woningcrisis bijdragen. Het overkoepelende doel van de Nationale Woon- en Bouwagenda is het bevorderen van de beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van het woningaanbod in Nederland. Met bevorderen ben je er nog niet. Hoe ziet de minister dit?
Wonen als grondrecht en als grondwettelijke zorgtaak van de overheid
Hij noemt wonen als grondrecht onder verwijzing naar artikel 22 lid 2 Grondwet. Dat klinkt de laatste tijd wel vaker. Een kanttekening: het artikel formuleert niet, zoals vaak gesuggereerd, het grondrecht op een woning. Het geeft een zorgplicht aan de overheid om voldoende woongelegenheid te bevorderen. Er is wel degelijk een grondrecht voor huisvesting, zoals geformuleerd in bijvoorbeeld artikel 31 Europees Sociaal Handvest: ‘Everyone has the right to housing’. De Grondwet gaat een stap verder. De overheid moet actie ondernemen om er handen en voeten aan te geven. De toelichting op de Grondwet stelt dat slechts in noodgevallen een situatie van onvoldoende woningen mag bestaan.
Werk aan de winkel dus voor de overheid in de huidige woningcrisis, waar jongeren wegens gebrek aan woningen bij ouders blijven wonen, te klein behuisde gezinnen niet kunnen uitbreiden, wachtlijsten voor sociale huurwoningen en beschermd wonen blijven oplopen etc. Ambitieuze plannen zijn dus terecht. Met bevorderen van de beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van het woningaanbod in Nederland, wordt (terecht) een brede opvatting gegeven over de grondwettelijke zorgplicht voldoende huisvesting te bevorderen.
Ook terecht dat de minister van VRO die plannen presenteert. In de politiek wordt dat wel systeem- of stelselverantwoordelijkheid genoemd. Kort gezegd: uiteindelijk is de minister met het onderwerp in de portefeuille verantwoordelijk. Een aandachtspunt is dat (eind)verantwoordelijkheid nog niet de bevoegdheid geeft om knopen door te hakken. Die is er pas als de wet die bevoegdheid geeft en zo niet, dan zal de minister moeten zorgen dat die bevoegdheid er komt via bijvoorbeeld een wetsvoorstel. Regievoering omvat dus niet alleen het toepassen van wet- en regelgeving, maar ook (en soms temeer) het monitoren van wettelijke mogelijkheden. Het denkproces daarover is bij het ministerie opgestart. Er wordt nieuwe wetgeving aangekondigd. Onder meer via de Omgevingswet. Die is nog niet ingevoerd, maar de minister kondigt aan in kaart te brengen of het huidige instrumentarium in de Omgevingswet aangevuld moet worden om verdergaande sturing mogelijk te maken.
Dat is niet onlogisch als de minister regie wil voeren. De basis in zowel het omgevingsrecht (bestemmings- of omgevingsplannen, omgevingsvergunningen), als met woningcorporaties (woonvisies en prestatieafspraken) is immers dat primair gemeenten besluiten. Wie besluit, bepaalt uiteindelijk zelf. Tenzij de wet zegt dat het besluit volgens bepaalde eisen moet worden genomen, of een ‘hoger’ bestuursorgaan mag afwijken. De vraag is dan wat gemeenten en (woning)corporaties zich van de plannen van de minister moeten aantrekken.
Gemeenten en woningcorporaties spil in de huidige problematiek
Decentraal, tenzij het centraal moet, is grondwettelijk vastgelegd. Je ziet het terugkomen in de Omgevingswet en de Woningwet. Een begrijpelijk uitgangspunt. Het gemeentelijke niveau is waar de problematiek feitelijk gevoeld en opgelost kan worden.
Gemeenten hebben dus een heel belangrijke rol in de volkshuisvesting. Soms moet de wetgever ingrijpen, bijvoorbeeld als de middelen voor gemeenten tekortschieten. Zoals begin vorige eeuw, toen de woonkwaliteit de volksgezondheid bedreigde. Door de Woningwet (1901) moesten gemeenten een (bouw)verordening opstellen. De Woningwet bood het kader, maar gemeenten bepaalden verder de inhoud.
Ook schiep die Woningwet een stelsel waarmee corporaties als ’toegelaten instellingen’ via gemeenten financiële middelen konden krijgen voor woningbouw. Zo ontstond een corporatiesector die een derde van de woongelegenheden in Nederland bezit, grotendeels voor sociale verhuur. Nu is het uitgangspunt dat corporaties zelf hun bouwplannen moeten financieren. Het stelsel legt corporaties spelregels op. Gemeenten bepalen ook daar. Binnen de wettelijke kaders, maar met veel beleidsruimte via woonvisies en met prestatieafspraken. Decentraal dus, maar binnen een wettelijk kader.
Wat betekent regie voeren eigenlijk?
In de volkshuisvesting ziet de minister het zo: ‘Regie betekent dat iedere partij weet wat zij moet doen zodat er voldoende woningen op de juiste plek komen, die bovendien toekomstbestendig zijn’. En ‘we zorgen ervoor dat alle gemeenten, provincies en Rijk hun deel van de taak en verantwoordelijkheid nemen voor voldoende betaalbare woningen, de groei naar 100.000 nieuwbouwwoningen per jaar in deze kabinetsperiode en de bouw van 900.000 woningen tot en met 2030’.
Dergelijke ferme taal is soms nodig. Dan is de problematiek te omvangrijk, of gaat het om zaken die met andere gemeenten afgestemd moeten worden, of verhinderen andere belangen binnen de gemeente die oplossingen. Gemeenten moeten keuzes maken met hun budgetten. Soms is dan niet alleen wetgeving nodig, maar ook een basis voor de minister te coördineren, te sturen en soms zelf te beslissen.
Hoe werkt dat in de praktijk?
Je ziet het terug in het omgevingsrecht. De provincie of het Rijk kan in sommige gevallen knopen doorhakken. De Omgevingswet biedt straks die mogelijkheid met instructieregels en inpassingsplannen. Vanwege het decentrale uitgangspunt is dan wel goede motivering nodig. Echter, knopen doorhakken op zich levert nog geen woningen op. In het omgevingsrecht geldt het uitgangspunt van de toelatingsplanologie. Is dat wat de minister voor ogen heeft? Het leggen van een basis in afwachting van marktinitiatieven?
In het Programma Woningbouw wordt (weer) met name gesproken over afspraken met provincies, die moeten worden door vertaald naar gemeenten, met financiële ondersteuning voor infrastructuur. De Taskorce Nieuwbouw Woningcorporaties wordt ook genoemd. Er wordt gemonitord (‘plan, do, check, act’). Er wordt gesproken over analyses en informatieontsluiting. Maar toch vooral over afspraken. Een klein bijzinnetje is gewijd aan verdergaande stappen: ‘We nemen het partnerschap serieus doordat we via monitoring en rapportage zicht houden op de voortgang en bijsturen met bestuurlijke, en eventueel juridische, interventies als de voortgang stokt’.
Wat daarmee precies wordt bedoeld is niet helemaal duidelijk. Gaat het om de ruimtelijke ordening? Met omgevingsplannen wordt bouwen mogelijk, maar marktpartijen en corporaties zijn nodig voor de bouw en het initiatief. Het woord ‘prestatieafspraken’ valt veelvuldig. Met medeoverheden en corporaties. Is dat toch vooral wat de minister gaat doen?
Verplicht 30% sociale huur en koop
Betaalbare woningen, met name sociale en middenhuur vormen een belangrijk onderwerp in de plannen van de minister. ‘We streven ernaar dat vanaf 2025 twee derde betaalbare huur- en koopwoningen in alle projecten de norm kan worden.’, aldus de minister. In het omgevingsrecht kan dit ruimtelijk worden gestuurd. De eerste stap is de gemeente zo ver te krijgen dat het in ruimtelijke plannen wordt opgenomen. Dit bedoelt de minister misschien met juridische interventie: als de afspraken er niet komen en de gemeente weigert, het opleggen met instructieregels of inpassingsplannen. Maar ook dan zijn de woningen er nog niet.
Zo komen corporaties in beeld. Voor hen geldt – anders dan voor ‘gewone’ marktpartijen – dat zij binnen het stelsel van de Woningwet moeten functioneren om ‘het belang van de volkshuisvesting’ te dienen.
Hoe zit het daar met de invloed van de minister? Die invloed is aan twee kanten flink ingeperkt. Ten eerste omdat gemeenten de scepter zwaaien met hun woonvisie en prestatieafspraken. De minister mag geschillen beslechten, maar die moeten dan wel aan hem worden voorgelegd. Ook mag de minister ‘rijksprioriteiten’ vaststellen die corporaties in hun plannen moeten betrekken. Maar gemeenten zijn niet verplicht die in hun woonvisies mee te nemen, terwijl de Woningwet corporaties wel verplicht de middelen primair voor de woonvisie in te zetten. Ten tweede omdat het Rijk wel op de volkshuisvesting toeziet, maar sinds 2015 is die taak naar de Autoriteit Woningcorporaties gegaan, waarop de minister maar heel beperkt invloed heeft.
Als over regie wordt gesproken voor het belangrijke onderwerp van betaalbare woningen, is daar dus veel winst te behalen. Een lastige discussie, want het decentralisatie-uitgangspunt (‘het autonomiebeginsel’) wortelt diep in onze samenleving. Het wordt (naar de grondlegger ervan) wel ‘het huis van Thorbecke’ genoemd. Drie kanttekeningen:
- De plannen van de minister lijken zich primair op de ruimtelijke ordening te richten, de Omgevingswet dus. Maar met een simpele koppeling tussen de rijksprioriteiten en de woonvisies in de Woningwet kan al veel worden bereikt. Zeker nu de minister opmerkt dat hij streeft naar een meer evenwichtige verdeling van sociale huurwoningen over alle gemeenten, zou dat een instrument kunnen bieden. Daarvoor is immers coördinatie tussen gemeenten nodig.
- In de wet is het verband tussen de woonvisie en de ruimtelijke plannen (straks: de omgevingsvisie) nu niet gelegd. Ook daar kan winst worden behaald, omdat met de woonvisie sturing mogelijk is.
- De minister noemt het Huis van Thorbecke tweemaal, en steeds in verband met bestuurlijke afspraken. Is met centraal beleid niet meer mogelijk?
Minder heffing doet meer bouwen?
Er moeten 900.000 woningen bij tot 2030, met ten minste twee derde betaalbare huur- en koopwoningen. Ongeveer 100.000 per jaar dus. Er ligt een grote taak voor corporaties voor een derde daarvan te zorgen, waarvan 50.000 middenhuur woningen en de rest sociaal. Het vorige Kabinet heeft becijferd dat corporaties voor de toen bestaande plannen al op termijn te weinig middelen zouden hebben. Wat opvalt is dat afschaffing van de verhuurderheffing corporaties genoemd wordt waardoor corporaties die taak zouden kunnen oppakken. Het zal ongetwijfeld meer vermogen beschikbaar maken. Toch is het gek dat het afschaffen van een belasting – het stoppen met afromen van vermogen – nu gepresenteerd wordt als het bieden van meer vermogen om te investeren.
Financiële ondersteuning voor corporaties is al jaren geleden teruggebracht tot saneringssteun, soms nog projectsteun, borging via het WSW en de mogelijkheid voor corporaties grond van de overheid onder de marktwaarde te kopen. Niet onlogisch dus dat corporaties, zoals door het vorige Kabinet al vastgesteld, tekorten hebben om de taak die zij hebben uit te voeren. Het zijn maatschappelijke ondernemingen, zodat wel wat van hen gevraagd mag worden. Maar feit blijft dat sociale woningbouw financieel veel ongunstiger is dan commerciële bouw. Daar komt bij dat de exploitatie ook veel minder gunstig is, omdat de huurprijzen door de overheid aan banden worden gelegd. Terecht uiteraard, nu het gaat om een kwetsbare doelgroep. Het neemt niet weg dat het er daardoor voor corporaties financieel niet gunstig uitziet.
De minister kondigt aan de Woningbouwimpuls te verlengen. Ook wordt financiële ondersteuning voor infrastructuur aangekondigd. De vraag is hoe dit met de onlangs bekend geworden bezuinigingstaak van 9 miljard euro gaat uitwerken. Het zijn bovendien gelden waar corporaties niet direct aanspraak op kunnen maken. Zijn er ook andere mogelijkheden?
Voor sociale woningbouw gelden in de Woningwet speciale regels. Wat goed is om in het achterhoofd te houden, is dat de scheiding tussen sociaal en middenhuur wortelt in de keuze van de overheid een in beginsel harde inkomensgrens te hanteren. Corporaties kunnen in de middenhuur bouwen, maar ongeborgd. Anders gezegd, er moet voor worden geleend onder gewone marktcondities. Zeker nu de rente weer begint te stijgen betekent dit een kostbare investering. De middelen van corporaties zijn dus beperkter voor de middenhuur.
Hier zou nog eens naar gekeken kunnen worden. Eerder heeft het ministerie een rapport gepubliceerd waaruit blijkt dat in andere Europese landen veel meer wordt gedifferentieerd, zoals per regio. De vraag is of wat in Amsterdam een middenhuurwoning kost hetzelfde moet worden bezien als een middenhuurwoning in Noord Friesland. Bij diensten van algemeen economisch belang (DAEB) is met name relevant of de marktwerking te kort schiet maar de overheid de activiteit wel wenst. Misschien dat hier meer ruimte kan worden gevonden voor het breder toepassen van de DAEB-regeling. Regie is ook: kijken naar de beperkingen van de huidige regeling. Ook hier kan winst worden behaald door de minister. En voor corporaties, die trouwens ook meer ondersteund kunnen worden door meer gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheid hen goedkopere grond te leveren.
Lessen uit het verleden: verder terugkijken en opnieuw zoeken naar de goede afslag (die gemist is)
De Minister kondigt veel maatregelen aan. Dat is goed nieuws. De aangekondigde afspraken vormen een mooie uitwerking van het respect voor decentrale autonomie, maar de vraag dringt zich op of regievoering niet meer vraagt. Het begint met een duidelijk nationaal beleidskader waaruit alle partijen kunnen opmaken wat van hen gevraagd wordt. Die basis ligt er nu met de huidige plannen. Het komt aan op de uitwerking. Met afspraken, ondersteuning en stimulering is dat afhankelijk van de onderhandelingen en initiatieven van andere partijen. Met beleid kan de lijn worden uitgezet. De huidige wettelijke regelingen zijn erg gebaseerd op decentrale besluitvorming. Vooral met de Woningwet zijn de handen van de Minister nogal op de rug gebonden, terwijl daar wel mogelijkheden liggen. Wat dat betreft is het Omgevingsrecht, hoewel ook primair decentraal georiënteerd, verder ontwikkeld dan het stelsel rond de Woningwet.
Het is met planvorming ook goed te kijken naar het verleden, om daar lessen uit te trekken. En dan niet alleen het recente verleden, want door de tijden heen zijn de beleidsdoelstelling vaak verrassend gelijk. Alleen de uitwerking is steeds anders. Zowel in de ruimtelijke ordening als de volkshuisvesting balanceert de wetgever tussen een centrale en een decentrale aanpak. In de jaren 90 was centrale aansturing het credo met VINEX-locaties als resultaat en investeringen in de wijken via de Wet Stedelijke vernieuwing. Begin deze eeuw werd veel meer vertrouwd op de decentrale planvorming en met de Omgevingswet wordt dat versterkt. Een goede oplossingsrichting zou wel eens kunnen liggen in een combinatie van die twee: een centrale aanpak met heldere centrale beleidsdoelstellingen die door (moeten) klinken in de decentrale niveaus, maar met voldoende ruimte voor decentrale invulling. Met de Woningwet 1901 is die aanpak beproefd. Afspraken en stimulering kunnen dan ondersteunend zijn, maar de grote lijnen van de agenda zijn dan al wel bepaald.
Tot slot
Regievoering, het is een begrip waar heel verschillend over kan worden gedacht. De analyses zijn gemaakt, de doelen gesteld. Het komt nu echt aan op de aanpak, en daar zou best nog eens nader naar gekeken kunnen worden. Vooral met het oog op de betaalbare woningen.
Zie ook
Iedereen wil meer woningen, maar hoe komen die er? Over woondeals, boetes en regie vanuit het Rijk
De Jonge presenteert programma Woningbouw: meer regie om woonimpasse te doorbreken