Regio – Het verkrijgen van vergunningen en toestemmingen voor de realisatie van duurzame energieprojecten duurt al snel enkele jaren. Dit is een steeds belangrijker wordende hindernis voor initiatiefnemers en daarmee ook voor de energietransitie. Er is daarom een grote behoefte aan snellere procedures, terwijl in de praktijk procedures door (met name) stikstof-gerelateerde uitspraken van de Raad van State alleen maar langer worden. Dit artikel bespreekt een Europese ontwikkeling die beoogt het probleem van de lange procedures aan te pakken.
Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) heeft aangegeven dat de klimaatverandering binnen anderhalve graad moet blijven om te voorkomen dat onomkeerbare gevolgen voor de aarde ontstaan. Om binnen die anderhalve graad te blijven heeft het IPCC berekend dat er vanaf 2020 nog een CO2-emissiebudget van 400 gigaton CO2 resteert. Ze stellen het in het IPCC-rapport Climate Change 2021, The Physical Science Basis, summary for policy makers niet zo zwart-wit, maar dit komt er op neer dat wij nog minder dan zeven jaar op de huidige voet door kunnen gaan, voordat wij de aarde onomkeerbaar hebben aangetast, met alle gevolgen van dien. Met dergelijke cijfers zou je denken dat alle zeilen worden bijgezet om dat te voorkomen. Tegelijkertijd duurt het juist erg lang voordat projecten mogen worden uitgevoerd. De gemiddelde duur voor wind op land-projecten in Europa is drie tot negen jaar, terwijl dit voor wind op zee nog langer is. Projecten van zon op land hebben een gemiddelde duur tussen één en vier en half jaar.
REPowerEU-voorstel
De Europese Commissie heeft met het oog op het versnellen van de energietransitie en energieonafhankelijkheid een “REPowerEU-plan” gemaakt. Onderdeel daarvan is een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verschillende richtlijnen om met een nieuwe richtlijn een aantal bestaande richtlijnen te wijzigen. Dit ziet met name op de richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen: de Renewable Energy Directive (de RED).
De grootste wijzigingen zullen plaatsvinden in de RED, de kaderrichtlijn die de energietransitie ‘aanjaagt’. De RED zal een nieuw fenomeen omvatten, het “go-to gebied voor hernieuwbare energie’. Dit is een specifieke locatie die als bijzonder geschikt is aangewezen voor productie-installaties van hernieuwbare energie. Deze Go-to-gebieden moeten worden aangewezen door elke lidstaat, waarbij rekening moet worden gehouden met milieueffecten en Natura2000-gebieden. Binnen zo’n Go-to-gebied gelden vervolgens andere regels en doorlooptermijnen. Ook voor hernieuwbare energieprojecten buiten Go-to-gebieden worden andere regels ingevoerd.
Vergunningprocedures voor projecten binnen een Go-to-gebied moeten binnen één jaar zijn afgerond: vanaf de ontvangstbevestiging van de volledige aanvraag tot de eindbeslissing. Voor hernieuwbare energieprojecten buiten Go-to-gebieden geldt een maximale termijn van twee jaar. Kleinere hernieuwbare energieprojecten krijgen een vergunningprocedure met de maximale duur van zes maanden binnen Go-to-gebieden of één jaar daarbuiten.
Qua vereisten geldt dat voor aanvragen binnen Go-to-gebieden geen milieueffectrapportage uitgevoerd hoeft te worden. Ook hoeven de gevolgen van die nieuwe projecten niet meer individueel te worden beoordeeld naar de gevolgen voor Natura2000-gebieden. Deze aspecten worden uiteraard wel meegenomen bij het vaststellen van Go-to-gebieden. Die effecten worden daarmee naar voren gehaald, naar het moment van aanwijzen van Go-to-gebieden door de overheid.
Mocht er na vergunningverlening nog beroepsprocedures worden gevoerd, dan moeten die via de snelst beschikbare juridische procedures verlopen. Dat zal in de praktijk betekenen dat bestuursrechters binnen zes maanden uitspraak moeten doen, zoals momenteel de snelste procedure is onder de Crisis- en herstelwet. Hier ligt dus ook een grote uitdaging voor de rechtspraak.
Dwingende redenen van groot openbaar belang
In het voorstel wordt ook een bepaling aan de RED toegevoegd. Een nieuw artikel dat aangeeft dat de planning, bouw en exploitatie van productie-installaties voor hernieuwbare energie en de aansluiting ervan worden geacht van hoger belang te zijn en de volksgezondheid en de openbare veiligheid te dienen. De Commissie wil hiermee veroorzaken dat het belang van de energietransitie (en overigens ook energieonafhankelijkheid) kan worden gebruikt als onderbouwing om, ondanks negatieve gevolgen voor de natuur (habitats en/of beschermde diersoorten), toch een belangrijk project te realiseren.
Dwingende reden van groot openbaar belang komen uit de natuurbeschermingswetgeving en biedt een soort achtervang voor gevallen die negatieve gevolgen hebben voor de natuur, maar om dwingende redenen van groot belang desondanks toch mogelijk gemaakt moeten worden. Hoewel bij significante negatieve gevolgen voor de natuur of dieren doorgaans geen natuurvergunning kan worden verleend, is dat anders bij projecten die worden uitgevoerd wegens dwingende redenen van groot openbaar belang.
Welke redenen van groot openbaar belang zijn is niet gedefinieerd in de Habitatrichtlijn , de Vogelrichtlijn, of de Kaderrichtlijn Water. Wanneer sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang volgt uit de jurisprudentie, waarbij steeds is beoordeeld of het bevoegd gezag terecht van oordeel was dat een dergelijk belang aanwezig was. Uit de Nederlandse jurisprudentie blijkt daarbij dat in veel energietransitie-zaken het beroep op een dergelijke dwingende reden is aangenomen, waaronder bij hernieuwbare energieprojecten voor wind op land1 en bij de aansluiting ‘Net op Zee’2. Klimaatverandering was in Nederland in ieder geval al geaccepteerd als een dwingende reden van openbaar belang. Het voorstel van de Europese Commissie verandert dit in wezen daarom niet.
Daarnaast geldt dat vergunningverlening ondanks negatieve gevolgen voor natuur niet alleen onder de voorwaarde van de aanwezigheid van een dwingende reden geldt. Er moet namelijk ook worden gecompenseerd voor de negatieve gevolgen die worden vergund. Die ruimte of mogelijkheid is er in de praktijk vaak niet. Dan helpt een ‘codificatie’ van klimaatverandering als dwingende reden van openbaar belang niet als niet ook kan worden gecompenseerd. Hoewel het idee mooi is, zal dit deel initiatiefnemers niet helpen.
Noodmaatregelen
Op 9 november 2022 heeft de Europese Commissie vervolgens een voorstel gedaan (Proposal for a Council Regulation laying down a framework to accelerate the deployment of renewable energy) voor een verordening voor het versnellen van hernieuwbare energieprojecten. Vanwege de urgenter wordende energiecrisis vond de Europese Commissie het noodzakelijk om de vaststelling van het Voorstel niet verder af te wachten, maar in de tussentijd al noodmaatregelen te nemen.
De conceptverordening ziet ten eerste op het installeren van zonnepanelen op gebouwen. Hiervoor zal een maximale beslistermijn voor vergunningen van één maand gaan gelden. Voor projecten met een vermogen van minder dan 50 kW geldt dat de vergunning van rechtswege wordt verleend indien niet tijdig wordt beslist op de aanvraag.
Projecten om het elektriciteitsnet of aansluitingen aan te passen, krijgen een maximale beslistermijn van zes maanden, of als er minder dan vijftien procent uitbreiding speelt, één maand. Vergunningen voor het plaatsen van een warmtepomp moeten binnen drie maanden worden verleend, of geweigerd. Warmtepompen van kleine schaal (tot 12 kW en een warmtepomp voor een zogenaamde ‘zelfverbruiker van hernieuwbare energie’) moeten kunnen worden gerealiseerd na een melding (dus zonder vergunning).
De conceptverordening is nog niet aangenomen, die moet nog door de Raad van de Europese Unie gebeuren en nadat de conceptverordening is aangenomen heeft die een werking van slechts één jaar.
Hoe nu verder?
Gelet op de ambities van de EU zullen het voorstel en de conceptverordening wel worden aangenomen, al dan niet gewijzigd. Partijen: zowel de overheid, rechters als initiatiefnemers, doen er goed aan daarop voor te bereiden, zodat ze snel mee kunnen in de ‘versnelling’. Om optimaal gebruik te maken van de versnelling kunnen de volgende acties nu al worden genomen:
- De overheid begint met prepareren van het aanwijzen van zoveel mogelijk Go-to-gebieden;
- De rechtspraak bereidt zich voor op snellere behandeling van juridische procedures voor hernieuwbare energie projecten;
- Initiatiefnemers stemmen hun aanvragen af op de nieuwe regelgeving en dienen zo spoedig mogelijk (na inwerkingtreding) een aanvraag in.
Het lijkt simpel, maar het is een hele uitdaging voor de overheid om vooruit te lopen op regelgeving en voor de rechtspraak om snelle procedures te faciliteren. Desondanks is de urgentie hoog en kunnen ‘wij’ het ons niet veroorloven dat vergunningen drie tot vier jaar duren.